Otonomi & desentralisasi korupsi

Sekalipun sudah banyak kebijakan dan pembentukan lembaga pemberantas korupsi, namun tindak pidana korupsi di Indonesia masih merupakan jenis kejahatan yang paling susah diatasi.

Tindak pidana korupsi kini semakin merajalela ke hampir semua jenjang birokrasi, termasuk ke lingkungan pemerintah daerah.

Dengan diberlakukannya otonomi daerah oleh berbagai kalangan dinilai terlalu memberikan keluasaan  kepada daerah. Ada indikasi justru muncul beberapa gejala negatif di daerah. Istilah ini didasarkan pada pengamatan terhadap indikator tertentu, di antaranya bertentangan dengan upaya pemberantasan korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN). Virus KKN dan kroniisme juga berkembang biak di daerah.

Kebijakan otonomi daerah bisa tersesat maknanya menjadi desentralisasi korupsi. Otonomi bisa dimaknai sebagai membagi-bagi kesempatan dari pusat kepada daerah. Aktor-aktor kekuasaan di level daerah mungkin lupa diri dengan memaknai otonomi sebagai redistribusi kekuasaan untuk mereka. 

Seiring pelaksanaan otonomi daerah, ada sejumlah faktor yang mendorong timbulnya korupsi. Dana Alokasi Umum (DAU) yang merupakan transfer dari pemerintah pusat, daerah berhak mengalokasikannya sesuai pertimbangan-pertimbangan dan kebutuhan daerah. Berkaitan dengan keleluasaan pengeluaran DAU, masalah yang muncul adalah adanya kecenderungan kebebasan yang kurang terkendali baik dari eksekutif maupun legislatif. Di sisi lain adanya ketidakjelasan pengawasan penggunaan DAU yang sepenuhnya diserahkan pada eksekutif dan legislatif.

Hakikatnya, kekuasaan kepala daerah baik gubernur maupun bupati/walikota dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah relatif begitu besar. Kendati dalam UU No 32/2004 tidak dikenal lagi terminologi penguasa tunggal, namun secara sosiologis dan psikologis posisi kepala daerah adalah tetap sebagai orang nomor satu di daerah—dalam kewenangan maupun protokolernya.

Secara yuridis, kepala daerah memimpin penyelenggaraan pemerintahan daerah berdasarkan kebijakan yang ditetapkan bersama DPRD. Namun di pihak lain, kepala daerah bertugas mengoordinasikan penyelenggaraan urusan pemerintahan pusat di daerah. Dalam konteks melakukan koordinasi,  kepala daerah merupakan koordinator terhadap lembaga vertikal lainnya. Selain itu, kendati tidak ada peraturan yang jelas,   masih dihidupkannya lembaga Muspida atau Muspida Plus—di provinsi maupun kabupaten/kota—dalam praktiknya juga dipimpin  kepala daerah.

Dengan demikian, kepala daerah berkoordinasi untuk menjalankan tugas-tugas tertentu dengan unsur Muspida Plus lainnya seperti Pangdam, Kapolda, Kajakti, Ketua PT, Ketua DPRD Provinsi dan instansi lainnya untuk level provinsi, serta Dandim, Kapolres, Kajari, Ketua PN, Ketua DPRD untuk kabupaten/kota. Lebih dari mengoordinasikan, para kepala daerah juga  memfasilitasi unsur Muspida lainnya baik melalui APBD—ada juga  yang bersifat pribadi.

Untuk dukungan pelaksanaan tugas instansi vertikal atau unsur Muspida Plus, sering dialokasikan anggaran dalam APBD, walaupun sebenarnya instansi vertikal lainnya itu memiliki anggaran tersendiri dari instansi induknya di pusat. Tapi tak jarang karena kedekatan hubungan antar kepala daerah dengan pejabat Muspida Plus tadi, diciptakan pos anggaran sedemikian rupa dengan alasan koordinasi, kendati dasar hukumnya tidak ada, tapi mungkin terjadi persekongkolan dan juga korupsi. Dalam hal ini berlakulah konsep bahwa hukum  dipergunakan sebagai alat kejahatan.

Koordinasi dan silaturahmi

Dari uraian tersebut, tampak  adanya koordinasi dalam pelaksanaan pemerintahan daerah juga memberi sisi negatif yang memungkinkan terjadinya korupsi sekaligus menjadi hambatan dalam pemberantasan korupsi di lingkungan pemerintahan daerah.  Dengan koordinasi dan fasilitasi tadi, bagaimana mungkin seorang kepala Kejaksaan Tinggi atau seorang Kapolda sanggup  memeriksa seorang gubernur ketika diduga melakukan korupsi. Demikian pula di tingkat kabupaten/kota. Dugaan tersebut  sebenarnya sudah terindikasi—ada semacam tradisi di berbagai daerah—manakala kepala daerah tersangkut kasus hukum atau korupsi maka yang melakukan penyidikan bukanlah lembaga yang setingkat dengannya.

Jika seorang gubernur tersangkut kasus korupsi, maka biasanya yang melakukan proses hukum adalah Kapolri atau Jaksa Agung. Jika yang bermasalah adalah bupati/walikota, maka yang melakukan prosesnya adalah Kapolda atau Kajakti. Ada juga tradisi yang sudah lama berlangsung di antara kalangan pejabat, yaitu silaturahmi atau pertemuan informal baik dalam acara-acara yang bersifat keagamaan, kegiatan kemasyarakatan bahkan kegiatan keluarga yang bersifat pribadi.

Dalam kesempatan demikian,  para pejabat Muspida Plus  duduk satu meja, sesuai dengan aturan protokolernya. Secara psikologis akan timbul keakraban di antara kalangan pejabat tersebut. Secara sosiologis, kegiatan silaturahmi ini  berdampak negatif dalam  penegakan hukum, termasuk pemberantasan korupsi, khususnya di kalangan pejabat. Timbulnya, “keakraban“, “saling pengertian“, dan “saling memberi“, pada akhirnya  menghasilkan tahu sama tahu (TST). Secara luas telah berkembang tahu sama tahu yang merupakan sebutan untuk prinsip yang menunjukkan adanya toleransi untuk perbuatan-perbuatan melanggar hukum. 

Soetandyo Wignjosoebroto dalam bukunya Hukum, Paradigma Metode dan Masalahnya (2002) menunjukkan, proses penegakan hukum dan pemberantasan korupsi akan semakin cepat dilakukan oleh para penegak hukum manakala sudah ada tekanan dari masyarakat. Untuk memberantas korupsi di lingkungan pemerintah daerah dalam arti seluas-luasnya perlu diciptakan mekanisme yang jelas tentang penggunaan APBD.

Kedudukan kepala daerah sebagai koordinator dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah perlu dibuat aturan yang jelas dan rinci. Lebih dari itu, kiranya perlu diciptakan independensi instansi vertikal kepada pemerintah daerah. Kepolisian, kejaksaan dan pengadilan seharusnya tidak memperoleh fasilitas dari APBD, tetapi secara global ditampung oleh APBN. Faktor-faktor primordial dan interaksi di antara pejabat daerah bisa jadi berpengaruh dalam pemberantasan korupsi di daerah. Oleh karena itu dalam rangka mewujudkan pemerintahan yang bersih maka pola-pola pikir yang primordial dalam menentukan pejabat harus dihindarkan.

Agar proses pemberantasan korupsi tidak berhenti, maka kontrol sosial dari masyarakat tetap diperlukan, meskipun sering sekali sumber daya manusia LSM juga tidak memadai untuk mendorong dan mengontrol pemberantasan korupsi. Oleh karena itu di daerah-daerah hendaknya ditumbuhkembangkan SDM yang bisa memberikan pencerahan kepada masyarakat, khususnya keterlibatan  akademisi. Sudah sewajarnya pula agar di setiap daerah ada perguruan tinggi untuk memberikan pencerahan kepada masyarakat serta menjadi pelopor dalam mendorong partisipasi masyarakat memberantas korupsi. - Oleh : Isharyanto

Opini Solo Pos 26 Mei 2010