Desentralisasi Pendidikan Setengah Hati?

Decentralization as a reform is clearly political its stated intention is to alter the political status quo transferring authority from level of government and one set of actors to others. (Fiske, 1996) Dalam pengertiannya yang paling sederhana, 'desentralisasi' merupakan seperangkat proses yang bertujuan untuk menyerahkan tanggung jawab dan wewenang pengambilan keputusan terhadap beberapa fungsi spesifik, dari level tertinggi hingga level terendah, baik dalam konteks pemerintahan maupun organisasi lain (Paqueo and Lammert, 2000).


Dalam dimensi pendidikan, desentralisasi bermakna sebagai seperangkat proses, yang bersifat kompleks, berhubungan dengan perubahan dalam sistem pengambilan keputusan di level satuan pendidikan, pendapatan dan pengeluaran biaya pendidikan, pengembangan kapasitas guru, rancangan kurikulum, hingga pengelolaan sekolah (Fiske, 1996). Penelitian mutakhir menyatakan bahwa fenomena desentralisasi pendidikan sejatinya telah menjadi tren dalam perkembangan dunia pendidikan di seluruh dunia sejak 20 tahun terakhir (UNESCO, 2005). Fenomena sedemikian rupa seolah hendak menegaskan satu hal, bahwa praksis desentralisasi pendidikan dapat berupa proses yang dapat diadopsi dan diadaptasi oleh berbagai negara sesuai dengan tingkat kebutuhan dan kerangka skala prioritas pembangunan pendidikan di negara masing-masing.
Desentralisasi pendidikan lahir dari landasan pemikiran dan perdebatan yang melingkupinya sehingga dapat diintegrasikan ke dalam pembangunan pendidikan di seluruh dunia. Lalu, bagaimana landasan pemikiran tentang desentralisasi pendidikan di Indonesia? Paradigma apa yang berlaku dalam menentukan arah dan tujuan desentralisasi pendidikan di Indonesia? Karena, boleh jadi, paradigma desentralisasi pendidikan di Indonesia belumlah dibangun di atas filosofi dan landasan pemikiran yang harmoni dengan tujuan desentralisasi itu sendiri.

Konsep desentralisasi pendidikan
Konsep desentralisasi merujuk kepada pengalihan--kalau tidak dikatakan pembagian--wewenang pengambilan keputusan dan tanggung jawab pelaksanaan tugas. Secara spesifik, yakni adanya proses pengalihan wewenang (transfer of authority) dalam organisasi pendidikan dari satu tingkatan yang lebih tinggi kepada tingkatan lain yang lebih rendah. Tingkatan pemegang wewenang dalam dunia pendidikan sendiri pada dasarnya terletak pada empat level: pemerintah pusat, pemerintah daerah provinsi, distrik, atau pemerintah daerah kabupaten/kota, dan sekolah atau satuan pendidikan (Welsh dan McGinn dalam Fundamentals of Educational Planning Vol 64; 1999). Dalam dimensi apa wewenang tersebut dapat dimaknai secara saksama? Fiske menegaskan bahwa modus-vivendi pengalihan wewenang dalam desentralisasi pendidikan berada pada dua level. Pertama, desentralisasi yang bersifat politis, yaitu proses pelibatan seluruh warga atau perwakilan mereka maupun anggota masyarakat lain di luar sistem pemerintahan dalam otoritas pengambilan keputusan. Desentralisasi politis pun kemudian diandaikan untuk lebih banyak terlibat dalam konsultasi serta untuk mendapatkan persetujuan dari partai politik yang terlibat. Kedua, desentralisasi yang bersifat administratif, yaitu kekuasaan tetap berada di level pemerintah pusat, sedangkan pengalihan tanggung jawab serta wewenang dalam perencanaan pendidikan, manajemen pendidikan, pembiayaan pendidikan, dan aktivitas lainnya kepada level yang lebih rendah, seperti pemerintah daerah atau badan semiotonom yang dibentuk oleh pemerintah pusat. Oleh karena itu, desentralisasi yang bersifat administratif pada akhirnya tidak akan banyak melibatkan pihak lain di luar struktur pemerintahan.
Dari perspektif manajemen, desentralisasi pendidikan yang bersifat administratif dapat menimbulkan dampak positif dan negatif. Dampak positifnya, jika dalam sistem sentralisasi mekanisme implementasi kebijakan dilakukan di pusat dengan melibatkan unsur birokrasi yang lamban dan gemuk, dalam sistem desentralisasi, pelaksanaan kebijakan menjadi efisien karena dilakukan dengan cepat oleh pemerintah daerah kepada masyarakat. Pada saat yang sama, motivasi untuk meningkatkan produktivitas akan lebih dirasakan oleh para pengelola pendidikan di daerah, karena desentralisasi pendidikan ikut merangsang prakarsa proaktif pengelola pendidikan dalam menjalankan pendidikan di daerahnya. Namun juga harus digarisbawahi bahwa desentralisasi pendidikan mungkin saja dapat menghasilkan dampak negatif yang tidak diharapkan. Pada beberapa kasus dalam kebijakan desentralisasi, wewenang pemerintah daerah terhadap pengelolaan keuangan daerah dirasa begitu besar. Implikasinya, pembangunan dan investasi bidang pendidikan di daerah sangatlah tergantung pada visi besar pembangunan pemerintah daerah itu sendiri. Maka menjadi kerugian jika pemerintah di daerah lebih mengutamakan keuntungan pembangunan jangka pendek seperti infrastruktur jalan dan irigasi, ketimbang investasi jangka panjang seperti pendidikan (Paqueo & Lammert, 2000).
Penting juga untuk ditahui bahwa desentralisasi pendidikan biasanya dilandasi beberapa faktor seperti pembiayaan pendidikan, peningkatan efisiensi dan efektivitas, redistribusi kekuasaan, peningkatan mutu pendidikan, dan peningkatan inovasi (Winkler, 1999). Pengalihan wewenang dalam desentralisasi pendidikan juga dapat diartikan berada dalam empat pendekatan, yakni dekonsentrasi, delegasi, devolusi, dan privatisasi (Rondinelli, 1984). Dalam bingkai manajemen, desentralisasi pendidikan seolah mampu memotong jarak pengelolaan pendidikan, baik dari spektrum perencanaan maupun pembiayaan, sehingga diharapkan mampu menghasilkan penyediaan layanan pendidikan yang efisien dan dapat dinikmati oleh semua warga negara (Winkler & Yeo, 2007).
Kebijakan desentralisasi pendidikan di Indonesia mengalami lompatan pendekatan setelah adanya reformasi. Setelah lama menjalankan pola sentralisasi pembangunan dengan menggunakan pendekatan dekonsentrasi, maka setelah diundangkannya peraturan mengenai wewenang pemerintah daerah (UU No 22 dan UU No 25 Tahun 1999), kebijakan desentralisasi pendidikan mulai dikembangkan dengan menggunakan pendekatan devolusi (SMERU, 2001). Penting untuk mengetahui bahwa dasar pemikiran yang melandasi dua undang-undang tersebut terdiri dari tiga poin substansial yaitu memberikan keleluasaan kepada daerah untuk menyelenggarakan otonomi daerah; memperkuat proses demokratisasi yang melibatkan peran serta masyarakat, pemerataan dan keadilan, serta memperhatikan potensi dan keanekaragaman daerah, kemandirian, keserasian hubungan pusat dan daerah, serta meningkatkan fungsi legislatif di daerah; dan terakhir guna menghadapi tantangan persaingan global dengan memberikan kewenangan yang luas dan nyata serta bertanggung jawab secara proporsional. Landasan pemikiran dari produk undang-undang tentang pemerintahan daerah memang dirasa ideal. Kendati demikian, perkembangan terakhir menunjukkan adanya upaya untuk merevitalisasi kebijakan desentralisasi produk Undang-Undang No 22 dan 25 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dengan diundangkannya Undang-Undang No 32 dan 33 Tahun 2004.
Desentralisasi pendidikan kita saat ini diikuti juga dengan penyerahan pendanaannya yang disalurkan melalui dana alokasi umum (DAU) yang besarnya lebih didasarkan atas perimbangan pendapatan dari pertambangan dan kehutanan, jumlah penduduk dan luas daerah. Berdasarkan perimbangan keuangan antara pusat dan daerah, hanya sekitar 30% dari 318 kabupaten/kota yang dapat menikmati proporsi DAU per kapita yang cukup lumayan, sehingga APBD-nya dapat membiayai pendidikan di daerahnya dengan baik. Tetapi sisanya, memperoleh pendapatan dari DAU yang terbatas sedangkan PAD-nya kecil sehingga dana pendidikan yang dapat disediakan melalui APBD sangat terbatas, bahkan sebagian hanya sekadar dapat untuk membiayai gaji guru (World Bank, 2003).
Harus diakui bahwa masih terdapat kesenjangan antara paradigma desentralisasi pendidikan yang ideal dan penerapan desentralisasi pendidikan di lapangan. Apabila tidak diantisipasi, dampaknya dapat meluas di bidang lain, seperti melebarnya jurang perbedaan mutu pendidikan, inefisiensi manajemen pendidikan, semakin lebarnya kesenjangan kesempatan memperoleh pendidikan, dan berkurangnya kesempatan subsidi silang. Di Australia misalnya, proporsi biaya manajemen pendidikan tidak lebih dari 7% dari total biaya rutin, sehingga proporsi terbesar dapat difokuskan untuk menunjang kegiatan proses belajar mengajar secara langsung.

Oleh Mohammad Zen dan Muhammad Arif Hadiwinata, Dosen Universitas Mathla'ul Anwar (Unma), Pandeglang, Banten, dan Peneliti Pustaka LP3ES, Jakarta
Opini Media Indonesia 23 November 2009